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规范PPP运行避免劣币驱逐良币

发布时间:2020-07-13 14:12:05 阅读: 来源:球磨机厂家

“这是迄今为止我参加过的讨论PPP内容最专业的一场会议。”2015年12月18日,第十五届中国经济论坛在北京人民日报社举办,其中关于“如何让PPP落地生根”的讨论引发场上嘉宾和场下观众的热议,谈起参会感言,一位与会者这样告诉《中国经济周刊》记者。

“推广运用PPP,既涉及到理念、观念的转变,又涉及到体制机制的变革,这本身就是一个难活,也是一个细活。”在中国经济论坛开幕致辞中,财政部副部长史耀斌如是表述。

也是同一天,中央经济工作会议在北京举行,会议强调,推进供给侧结构性改革,是适应和引领经济发展新常态的重大创新,是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择,是适应我国经济发展新常态的必然要求。

史耀斌副部长表示,“十三五”规划建议强调,在适当扩大总需求的同时,要加强供给侧的改革,推广PPP模式就是公共服务、供给机制的配合,很多的项目关系到重大的国计民生,是供给侧结构性改革的重要内容。

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平也表示,在中国新一轮改革中,PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。

如何让PPP落地生根,让掌声热烈而持久?除了主管部门的顶层设计外,地方政府的官员们如何在实际工作中推行PPP?社会资本如何参与?

史耀斌副部长:中国用2年时间走完了发达国家十几年的PPP道路

新常态下财政收入的增速明显下降,地方融资平台的规范转型也迫在眉睫。

2015年12月22日,财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上作了国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告,确定了2015年地方政府债务限额为16万亿元并完善地方政府债务风险评估和预警机制。

对于下一步的工作安排,楼继伟在报告中指出,鼓励地方将有收入来源的项目,通过移交—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等政府和社会资本合作(PPP)模式进行改造,运用多种方式化解政府债务。

根据财政部的初步统计,全国各地公布推荐的PPP项目有6650个,计划投资额8.7万亿元,涵盖了道路交通、环境保护、城市公共事业等多个领域。

“中国用两年的时间走完了发达国家十几年的道路,项目的数量多,质量也稳步提高,制度的体系初见成效。”史耀斌副部长表示。

不过史耀斌副部长也并未回避在PPP探索阶段仍然存在着一些困难和亟待破题解决的难点。比如说,当前地方政府通过平台公司融资的渠道被切断了,因此有的地方政府迫于危机驱动,采取明股实债、保本回购等,不是真正的PPP模式,也启用了一些项目进行变相融资。这样做的后果不但没有起到推动PPP模式的作用,反而加大了地方政府债务的风险。

作为积极推进PPP的省份之一,四川省财政厅副厅长陈书平告诉《中国经济周刊》记者,从财政部门角度来讲,四川考虑的是PPP模式在实践当中如何可持续。为了确保这样的目标,四川在PPP项目选择标准上必须严格,包括付费基础、权责关系以及后续运维当中的一些利益关系,规范程序,从项目的角度准备、识别到采购,以及后续维护,在程序上必须严格按照相关的规定来进行推进。

2015年11月26日,四川省举行“政府与社会资本合作”项目推介会暨签约仪式,发布了756个PPP项目,估算总投资近7000亿元;现场签约44个项目,总投资超1500亿元。

“在政府与社会资本关系界定上,必须找到一个很好的平衡点,既保证政府支付能力可持续,同时也要保证社会资本合理收益。”陈书平说。

焦小平表示,PPP融资要以社会资本为主,政府发挥辅助性作用。新《预算法》的实施要求政府传统融资平台转型,也就是说,要把政府信用与项目商业信用进行严格隔离管理。

“一定要把政府财政风险与项目融资风险隔离开。一般来讲,政府拿钱建立基金,以有限责任担保项目风险,不能再走传统融资平台老路。”焦小平说,“2014年以后,如果还说PPP仅仅是一种融资手段,那是一种不全面和不正确的理解。”

一个PPP案例引发“低价竞争”、“劣币驱逐良币”大讨论

公开透明一直是PPP实施领域中非常重要的原则。由于这一时期对于PPP领域的热度持续升温,关于“低价竞争”和“信息公开”成为业内热议的话题。

近日,某市的污水处理PPP项目最后中标方的报价分别为另外两家报价的四分之一和六分之一不到,如此“低价”,引发业内关于“低价竞争”、“劣币驱逐良币”的讨论。

一位不愿透露姓名的业内人士告诉《中国经济周刊》记者,虽然该项目的最终竞标价格远低于当前污水处理的普遍价格,但由于并未参与该项目,以上数字未经官方正式渠道核实,同时,也考虑到市场空间、企业战略等综合因素,所以无法仅就污水处理价格得出“恶意低价竞争”的判断。但该争议已经触及PPP的一个核心问题,即PPP项目的信息公开,尤其是采购前后及采购过程的信息公开。

对于“低价竞争”的问题,四川大学商学院教授、世界银行PPP项目顾问陈传告诉《中国经济周刊》记者,英国国际发展部(DFID)对物有所值所秉持的一个基本观点是物有所值并不意味着只做最便宜的事情,而是需要更好地理解驱动成本的因素,以确保在最低成本之下得到期待的质量。“以牺牲质量为代价的低成本并不能带来物有所值。”

亚洲开发银行(下称“亚行”)高级项目官员肖光睿告诉《中国经济周刊》记者,在多边开发银行政府项目采购和PPP交易指引中“透明性(transparent)”是最重要的基本原则之一。亚行的每一个项目履约过程中的进度报告、绩效报告和独立第三方的外部监测报告以及最终的项目完工报告均在亚行官网披露。

肖光睿表示,当前的PPP咨询市场严重供不应求,各类新建和转型的咨询机构涌入市场,复制和抄袭同类项目文件,大幅拉低咨询项目价格,加剧本已混乱的PPP咨询市场的混乱竞争。

财政部推出PPP顶层规范“杀手锏”

如何从顶层设计层面规范PPP发展和监督项目实施进度?一个覆盖全国的统一高效的综合信息平台构想呼之欲出。

2015年12月28日,全国财政工作会议在北京召开,同一天,财政部正式发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》,明确综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。要求在2016年1月15日前,地方各级财政部门要会同相关部门完成现有PPP项目信息的录入、上报工作。

《中国经济周刊》记者从财政部政府和社会资本合作(PPP)中心获悉,利用“互联网+”思维搭建PPP综合信息平台,旨在实现全国PPP项目的线上、线下监管同步,降低行政监管成本和市场交易成本,提高经济社会运行效率;政府可以更充分获取和运用信息,加强服务质量、成本和价格监管,提升国家治理能力;可以促进信息披露,保障公众知情权,加强社会监督,对PPP项目参与各方形成有效监督和约束,确保实现公共利益最大化,促进PPP市场科学、规范和可持续发展。

业内也对此平台的推出表示了极大的关注,并将其中的“监督检查”称为“杀手锏”,即省、市、县级财政部门在项目库中上传的PPP项目信息不真实、不准确、不规范、不完整的,将不予采用。原则上,国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从PPP综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入PPP综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过预算安排支出责任。

肖光睿告诉《中国经济周刊》记者,财政部建设的PPP综合信息平台对于PPP模式在中国的推广,堪称又一个里程碑事件。综合信息平台长期将为一直存在争议的物有所值VFM定量评价奠定数据基础,同时,也为PPP项目信息准确、及时和有效公开提供了可能。

肖光睿表示,这套系统应该能帮助各级财政部门依托互联网技术,通过分级授权,实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析。由此,所有的PPP项目信息及其准备和实施过程中的动态进展,将纳入PPP主管部门的全过程监督之中。当项目部分信息涉及商业机密和知识产权不便向公众公开的时候,PPP主管部门可以掌握相关信息并进行评估,保障公共利益,回应社会关切。

另外,为了充分发挥数据的价值,该系统可以考虑通过专项授权的方式向学术机构、金融机构或者其他专业机构全部或者部分开放,并且,也可以与有能力的专业服务机构合作,对信息数据进行独立验证、整理分析并进行进一步数据工具开发。(记者 张璐晶)

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